Eléments techniques de la politique budgétaire
Rappel c’est une invention économique récente et débattue. Le budget est un document prévisionnel qui précise le montant des recettes et des emplois d’une entité publique : de l’Etat central aux organismes publics. Les ressources principales du secteur public sont les prélèvements obligatoires : càd la fiscalité et les contributions sociales.
La procédure budgétaire obéit à des règles juridiques et politiques propres aux États : le budget concerne une année, mais peut également avoir une dimension de moyen terme. Ex : programmes de stabilité dans le cadre de l’UEM sur 3 ans
La différence entre recettes et dépenses est le solde budgétaire. Le solde primaire exclut les paiements d’intérêts sur la dette publique. Le solde peut être un excédent ou un déficit.
Le déficit peut être financé de deux manières : par monétisation (crédit sans intérêt auprès de la Banque Centrale) ; par emprunt (vente de titre de créance par l’administration publique)
Difficultés de mesure de la politique budgétaire
Il est extrêmement complexe de mesurer le déficit, ce qui pose un problème de comparaisons. Ex : le déficit des administrations publiques comporte Etat, collectivités locales et organismes sociaux. Il est influencé par un système de retraite public ou des entreprises nationalisées.
On distingue le déficit conjoncturel et le déficit structurel : le solde budgétaire dépend du cycle d’activité, il est pro-cyclique. On parle des stabilisateurs automatiques. Ex : baisse des recettes fiscales et augmentation des dépenses en cas de récession.
On oppose politique budgétaire (intervention de l’Etat dans le court terme) et politique industrielle (intervention de l’Etat dans le long terme).
Q : quels sont les moyens mobilisés par l’Etat pour agir sur l’économie ?
Approches théoriques de la politique budgétaire
On oppose généralement deux grandes approches, mais cette vision semble dépassée aujourd’hui.
L’analyse keynésienne
Keynes (1936) considère que la relance budgétaire peut influencer la demande.
Hicks (1937) formalise cette approche dans le modèle IS/LM. Les prix sont rigides à court terme et l’offre est fortement élastique. Le déficit public va créer un choc de demande positif grâce à l’effet multiplicateur.
Si une banque centrale contrôle l’offre de monnaie, le taux d’intérêt va augmenter : il y a un effet d’éviction sur l’investissement privé. La production augmente donc sans nuire aux prix.
Meilleure solution en principe = monétiser le déficit pour accroître l’effet multiplicateur, mais risque d’inflation.
L’analyse néo-classique
Elle repose sur trois principes qui considère que l’intervention publique doit être limitée :
- l’éviction financière : comme les taux d’intérêt augmentent, la demande privée diminue. La relance budgétaire ne modifie que la composition de la demande.
- la rigidité de l’offre : les producteurs ne vont modifier leur production que si les prix augmentent beaucoup. La demande privée diminue car les prix augmentent.
- l’équivalence ricardienne : Barro (1974) l’augmentation de la dépense publique va augmenter l’épargne. Les ménages ne vont pas consommer car ils anticipent des impôts futurs.
L’approche classique repose sur des hypothèses très fortes : parfaite flexibilité des prix et des salaires, impôts forfaitaires, les ménages vivent indéfiniment et les marchés de capitaux sont parfaits. Ainsi bien que le comportement des ménages soit ricardien, les études empiriques ne confirment pas l’équivalence. La relance budgétaire a un effet à court terme.
Les débats récents
La soutenabilité de la dette : si la politique budgétaire est financée par un accroissement des impôts, elle est neutre. C’est donc le déficit qui est le canal de transmission de la politique économique et par là même, l’endettement public. Comme la durée de vie des Etats n’est pas connue, la dette n’a pas d’horizon temporel : elle n’est jamais remboursée intégralement.
Comme les dépenses et les recettes ne fluctuent pas dans de grandes proportions, le budget doit garantir la solvabilité de l’Etat càd sa capacité à faire face à ses échéances.
Blanchard (1985) montre que la soutenabilité de la dette dépend donc du taux d’imposition, du taux d’intérêt et du taux de croissance. Ex : le vieillissement rend nécessaire un accroissement des prélèvements
Les effets de liquidité : étude des politiques budgétaires avec des marchés assurantiels incomplets. Comme il n’y a pas de protection contre le chômage, les agents épargnent par précaution (en principe).
L’ouverture des économies : Mundell & Fleming montrent que la politique budgétaire est inefficace en économie ouverte si les capitaux sont mobiles et si les taux de change sont flexibles : ce sont les parités qui s’ajustent. Par contre si le taux de change est fixe, la relance est efficace. Lorsque les capitaux ne sont pas mobiles, les résultats sont inversés. Ex : relance budgétaire de la France en 1981 a profité aux exportations américaines.
Approches pratiques de la politique budgétaire
Les faits stylisés de la politique budgétaire font ressortir cinq caractéristiques :
Des budgets déficitaires depuis les 70’s : notamment en raison dépenses de sécurité sociale et des chocs pétroliers ; une croissance de la dette : découle logiquement des déficits ; des taux d’endettement contenus : les guerres ont entraîné des dettes plus élevées ; des politiques budgétaires variées : politiques actives aux USA (contra-cycliques) et politiques contraintes en Europe (pro-cycliques) ; une instabilité des politiques budgétaires : les relances et les ajustements budgétaires ont eu des effets mitigés. Echecs (Japon ou Suède) et succès (USA ou Danemark).
Les règles de politique budgétaire
Pour assurer la soutenabilité de la dette, les gouvernements s’engagent à adopter des règles crédibles et durables de politique budgétaire.
Alesina (1987) montre en prenant appui sur la théorie des jeux que de telles règles mettent en jeu la réputation des Etats. Elles doivent respecter huit critères : définition claire, transparence des comptes publics, simplicité, flexibilité, pertinence par rapport à l’objectif, sanction en cas de non-respect, cohérence avec les autres aspects de la politique économique, accompagnement par d’autres politiques efficaces.
D’où une grande difficulté à établir des règles efficaces. Alesina & Drazen (1991) montrent ainsi que des règles de politique budgétaire stables et efficaces sont difficiles à mettre en place du fait de conflits politiques partisans.
Ex : la règle d’or britannique sous Blair = le gouvernement ne peut emprunter que pour financer des dépenses d’investissement avec un ratio dette / PIB de 40 %. Mais la politique d’éducation, de santé et la crise financière l’ont remis en question. Débat à nouveau à l’ordre du jour suite à l’austérité et à l’élection de Johnson sur une politique de relance.
Ex : le Pacte de stabilité et de croissance = l’efficacité de la politique monétaire dépend de politiques budgétaires soutenables. D’où les règles approfondies du traité d’Amsterdam.
Mais le PSC insiste trop sur le court terme et renforce le caractère pro-cyclique des politiques. De plus, les Etats ont des règles identiques alors qu’ils sont dans des situations variées. Ainsi après l’échec des procédures de sanction contre l’Allemagne et la France en 2003, le Pacte avait été reformé en 2005 en gardant les critères mais en assouplissant les contraintes. Lors de la crise de 2008 ces règles ont nui à l’efficacité des politiques en raison des impératifs de consolidation budgétaire.
La coordination des politiques budgétaires
Ce besoin d’avoir une intervention concertée des autorités publiques de plusieurs Etats découle des analyses de l’efficacité des politiques budgétaires en économie ouverte.
Ainsi au sein de la zone euro, les membres de l’Eurogroupe établissent des Grandes Orientations de Politique Economique (GOPE) sous le contrôle des autres Etats, c’est la Méthode Ouverte de Coordination (MOC). Cette coordination a une double justification économique : fournir efficacement des biens publics (ex : marché intérieur) et éviter les externalités négatives.
Elle devrait impliquer le fédéralisme budgétaire : c’est l’utilisation de la politique budgétaire pour composer les chocs régionaux. Les dépenses permettent d’amortir l’impact des chocs.
Mais l’Union européenne n’a pas de budget fédéral : il est très faible (1,24 % du PIB) et reste indépendant du cycle économique. La fonction de stabilisation reste donc nationale.
Conclusion
L’Etat peut intervenir efficacement dans l’économie. Il doit tenir compte du contexte et des contraintes.
Références
ALESINA, Alberto : « Macroeconomic policy in a two-party system as a repeated game », Quarterly Journal of Economics, 1987
ALESINA, Alberto & DRAZEN, Allan : « Why are stabilizations delayed ? », American Economic Review, 1991
BARRO, Robert : « La dette de l’Etat est-elle une richesse nette ? », in Textes fondateurs en sciences économiques, Maye BACACHE-BEAUVALLET & Marc MONTOUSSE (dir.), Bréal, 1974
BENASSY-QUERÉ , Agnès ; COEURÉ, Benoît ; JACQUET, Pierre & PISANI-FERRY, Jean : Politique économique, De Boeck, 2017, 4e édition
BLANCHARD, Olivier : « Debt, Deficits, and Finite Horizons », Journal of Political Economy, 1985
FLEMING, Marcus : « Domestic Financial Policies under Fixed and under Floating Exchange Rates », IMF Staff papers, 1962
HICKS, John : « M. Keynes et les classiques : proposition d’une interprétation » in Théorie macro-économique Textes fondamentaux, Marc BERTONECHE & Jérôme TEULIE (dir.), Puf, 1937
KEYNES, John Maynard : Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie, Payot, 1936
MUNDELL, Robert : « Capital mobility and stabilization policy under fixed and flexible exchange rates », The Canadian Journal of Economics and Political Science, 1963