L’État social est une construction historique
L’intervention de l’Etat dans l’économie reste un des grands débats de fond de la science économique. Selon la typologie de Musgrave (1959) l’intervention de l’État vise à : produire des infrastructures, des services publics (défense, justice) ; redistribuer des prestations sociales ou accorder des subventions ; réguler en réglementant l’économie ou en menant une politique économique. L’État social relève donc de la logique de redistribution, on parle aussi de l’État providence ou de Welfare State.
La protection sociale est jugée néfaste par les auteurs classiques (principalement Malthus), les lois d’assistance pour les pauvres adoptées au XVIIIe siècle en Angleterre sont très contraignantes et peu généreuses. Dès lors, les organisations ouvrières chercheront à organiser par elle-même leur protection sociale, posant le principe du mutualisme. En Allemagne, à la fin du XIXe siècle, Bismarck institue une protection sociale pour contrer le développement des idées socialistes. Il met en place des assurances maladie, accident du travail et vieillesse obligatoires pour les ouvriers (principe du corporatisme). C’est le modèle de référence en Europe qui verra la création de la prévoyance, Dreyfus (2009).
C’est après la seconde guerre mondiale que se mettent réellement en place des États sociaux dans les pays industrialisés. La notion de sécurité sociale est développée par le rapport Beveridge (1942) : l’Etat est en charge du bien-être et du plein emploi. L’approche anglaise servira de références pour les autres pays comme pour le plan Laroque en France, Bec & Lochard (2019) qui vise à démocratiser la protection sociale.
Typologie de l’État social
Esping-Andersen (1990) a isolé trois modèles d’État providence : le modèle libéral qui donne un rôle essentiel aux mécanismes de marché avec de faibles transferts sociaux ; le modèle conservateur (corporatiste) qui prévoit une assurance liée au statut avec une faible redistribution ; le modèle social-démocrate (universaliste) qui organise une protection élevée avec un forte redistribution. Ce classement simplificateur permet de distinguer selon des grands principes. Ex : la protection sociale relève ou non des dépenses publiques.
La législation sociale française s’est, par exemple, mise en place progressivement de la fin du XIXe et au long du XXe siècle. La protection sociale couvre une partie des salariés à partir des années 30 mais n’indemnise pas contre le risque chômage jusqu’en 1958, puis peu de personnes avec des niveaux d’allocation très contrastés, Daniel & Tuchszirer (1999). C’est donc un système hybride à la fois corporatiste et universaliste.
Enfin, on constate une tendance empirique à l’augmentation des dépenses publiques dans les pays développés (loi de Wagner). Delorme et André (1983) ont ainsi pu l’établir sur les données françaises entre 1870 et 1970 : l’intervention publique s’accroît à partir de la crise des années 1930 et découle de l’établissement d’un compromis institutionnalisé. L’État n’en est pas lui-même à l’initiative mais a accompagné ces besoins sociaux. Le sociologue Swaan (1988) associe cette tendance au processus de collectivisation en matière de santé, d’éducation et d’assistance qui s’étale depuis la modernité jusqu’à nos jours. Ce que confirme Lindert (2004) sur le temps long depuis le XVIIIe siècle en établissant un lien fort entre l’augmentation des dépenses sociales et le développement de la démocratie et de la croissance. Véritable plaidoyer envers la justice sociale et l’efficacité économique.
Q : l’État social a-t-il un avenir ?
La mise en place de l’État social (1945-1985)
A l’image de l’intervention publique en économie, la crise des années 1930 et son dénouement a joué un rôle clé dans la mise en place de politiques sociales qui dépassent les modalités classiques de l’économie publique (de nature microéconomique).
La protection sociale
Les politiques sociales découlent d’un besoin de sécurité des populations, Skocpol (1992).
Dans le prolongement du rôle très actif joué par les États au cours de la WWII, les pays développés vont instituer des systèmes de protection sociale. Le principe est de couvrir par des assurances les principaux risques de l’existence : retraite, maladie, accident du travail, famille ou chômage, Ewald (1986). Ex : National Health Service (UK), couverture sociale gratuite, publique et centralisée ; Sécurité sociale (France), maintien de régimes particuliers et d’une médecine indépendante. Financement par cotisations ; Medicare et Medicaid (USA) couverture des frais médicaux des personnes âgées ou pauvres. Les dépenses restent toutefois essentiellement privées.
La protection sociale représente une part très importante des économies développées. Ex : en France la protection sociale passe de 16 à 30 % du PIB de 1960 à 1990. Son financement a des effets économiques forts : les cotisations sociales influencent le coût du travail et la compétitivité des entreprises ; les impôts pèsent sur les contribuables.
Les politiques sociales ont remporté des succès : régulation de la conjoncture (stabilisateur automatique), cohésion sociale et amélioration des niveaux de vie. Toutefois, la diversité des modèles adoptés rend délicate une analyse générale.
D’autant que d’autres politiques publiques visant à agir sur la distribution des revenus se sont également développées : l’augmentation du niveau d’éducation publique, la réglementation du marché du travail. Leur objectif est d’agir sur la pré-distribution des revenus en garantissant l’égalité des chances des agents économiques. Heckman (2013) le montre par exemple sur les politiques visant à favoriser la scolarisation des jeunes enfants.
La pauvreté
Alors que les politiques sociales des États providence poursuivaient des buts ambitieux, la pauvreté dans les pays riches n’a pas été éradiquée. La redistribution du revenu primaire permet en principe de réduire les inégalités grâce à des transferts qui modifient les ressources des agents. Mais les mutations économiques contemporaines font cohabiter la richesse du monde et la pauvreté des nations, Cohen (1997). Les changements technologiques des trente glorieuses sont sources d’inégalité et de chômage pour les travailleurs non-qualifiés. Les systèmes de protection contre le chômage ne couvrent pas toute la population, les mesures d’assurance et d’assistance (minima sociaux) ne permettent pas de protéger totalement contre la pauvreté. La croissance économique de l’âge d’or et des trente glorieuses ne l’a pas fait disparaître. La crise des années 1970 a rendu encore plus visible cet échec : l’exclusion devient un phénomène de société, Lenoir (1974).
D’autant que la mesure de la pauvreté est très difficile. C’est un phénomène relatif en partie. Ex : le seuil de pauvreté en France dépend du revenu médian. Les politiques sociales ne visaient pas exclusivement à lutter contre la pauvreté. A leur mise en place, elles ont eu des effets nets car les populations visées étaient parmi les plus pauvres. Ex : retraités, chômeurs
Certains pays ont donc cherché à mettre en place des politiques spécifiques de lutte contre la pauvreté. Ex : l’impôt négatif aux États-Unis en 1975, en France le Revenu Minimum d’Insertion en 1988 ou la prime pour l’emploi en 2001. Mais elles posent un double problème de financement et de trappe à pauvreté car elles doivent inciter au retour à l’emploi.
Les politiques publiques doivent en effet combiner la prise en considération des dépenses et des recettes. Elles découlent donc avant tout des prélèvements obligatoires, les impôts ou taxes qui ont en principe un rôle distorsif en économie car elles modifient le calcul des agents en dehors des cas d’externalités. De plus, leur niveau atteint en part de PIB permet d’apprécier l’existence de marges de manœuvre de politique économique.
Les crises de l’État social depuis 1985
Les années 1980 ont été marquées par des réformes de la protection sociale afin de répondre aux nouveaux défis et aux nombreuses critiques qui caractérisent encore l’économie contemporaine.
Les nouvelles contraintes
Les aspects démographiques jouent un rôle essentiel : les populations des pays riches ont fortement augmenté après la guerre et elles vivent de plus en plus longtemps. Cela influence à la fois le montant des dépenses et leur financement. On constate d’ailleurs que les dépenses de santé augmentent plus vite que la richesse nationale : l’accès aux soins, le progrès technique, l’accroissement de l’offre de santé… entraînent une hausse continue.
De plus, la logique de remboursement des frais (France) ou d’accès gratuit (Angleterre) ont des effets pervers : elles favorisent la demande de soin et la déresponsabilisation des offreurs. Même si les USA et leur modèle libéral connaissent une tendance identique en raison des asymétries d’information incontournables en économie de la santé.
Les retraites mises en place aux origines de l’État providence ne sont plus soutenables. Qu’elles reposent sur un système par capitalisation ou par répartition, elles sont basées sur un financement différé entre actifs et inactifs. Or le vieillissement de la population modifie singulièrement la répartition entre retraités et actifs. Les générations issues du baby-boom prennent leur retraite en masse depuis le début des années 2000. Pour Kotlikoff & Burns (2004) le système de protection social américain ne pouvait plus fonctionner sans une profonde réforme. Cela explique le rôle des incitations fiscales à placer son épargne dans des fonds de pension, à relier aux conséquences en termes de financement de l’économie.
Palier (2005) montre que face à cette double difficulté (contrôler les dépenses tout en luttant contre l’exclusion) la Sécurité sociale a dû se réformer dans une logique de compétitivité et d’étatisation. Ex : réduction de cotisations, workfare, objectifs budgétaires… Hairault (2015) considère que les changements n’ont pas réussi à corriger les dysfonctionnements de notre modèle social qui comporte encore trop de mauvaises incitations. Ex : départ à la retraite trop tôt, temps de travail trop rigide, désintérêt pour l’emploi non qualifié…
L’État social doit combiner des objectifs très variés et sans doute contradictoires : assurer la justice sociale, protéger les salariés et non l’emploi, lutter contre l’exclusion, réduire l’insécurité sociale, contenir le déficit public. Lefèbvre & Pestieau (2017) montre toutefois qu’on peut mesurer la performance des États-providence à l’aide d’une batterie d’indicateurs qui permettent de nuancer le constat d’une crise des modèles européens et de repérer des tendances préoccupantes : contraste entre pays, risque de pauvreté des personnes âgées…
Les critiques de l’État providence
Les politiques sociales sont remises en cause à plusieurs titres.
Selon l’historien Rosanvallon, la crise de l’État providence a trois sources : elle est financière car de plus en plus coûteuse et pesante sur l’économie ; c’est une crise d’efficacité car elle n’a pas atteint tous ses objectifs ; elle concerne aussi la légitimité de l’État social qui ne protège pas tout le monde. Une politique sociale moderne doit repenser ses objectifs autour de la solidarité et la justice. Les États doivent choisir entre une solidarité d’humanité (survivre) et de citoyenneté (égalité des chances).
Les critiques sont également d’ordre politique. Ainsi pour les marxistes, les politiques sociales n’ont pour but que de maintenir le capitalisme en l’état sans mettre un terme aux conflits de classes. Ex : Jayadev & Bowles (2006) qui illustrent ces dysfonctionnements par les dépenses privées de protection des plus riches. Pour les libéraux par contre, c’est l’intervention publique qui est inefficace et perturbe le bon fonctionnement de l’économie. Ainsi l’État providence peut être inefficace car il est géré par l’Etat : selon Niskanen (1996) c’est la bureaucratie qui est en cause. Le bureaucrate, celui qui applique les règles déterminées par la puissance publique, ne recherche pas l’intérêt général et se contente de maximiser son intérêt propre (son budget). De plus, ceux qui profitent du système souhaitent conserver cette rente et vont s’opposer aux réformes qui modifieraient la répartition des richesses, comme le montre Smith (2004) pour la France.
De même, l’école du Public choice considère que la politique fonctionne comme un marché et que le gouvernement se contente de donner satisfaction à une majorité dans le but d’être réélu, Buchanan (1975). L’État développe dans ce cadre théorique ainsi une bureaucratie excessive qui peut expliquer l’accroissement du rôle de l’État en économie, Peacock (1992).
Enfin, l’analyse d’Alesina & Glaeser (2004) propose une nouvelle hypothèse d’économie politique : les différences entre les États providence s’expliquent par l’homogénéité des populations. Les pays formés de communautés hétérogènes sur des petits territoires auront des politiques sociales plus ambitieuses. La lutte contre la pauvreté n’est alors possible qu’en l’absence de conflits raciaux liés à l’ethnicité…
Conclusion
Il faut tenir compte en parallèle de la politique de l’emploi et des questions de justice sociale. Ramaux (2012) défend ainsi une vision totalement différente de l’État social qui reprend ses objectifs initiaux de bien-être social. Dans cette optique, le discours sur sa crise ou la volonté de ne revenir qu’à une politique d’assurance sont sévèrement critiqués. Il invite à développer un cadre analytique ambitieux et renouvelé pour comprendre le rôle de l’État au-delà de la simple référence aux mécanismes concurrentiels. Laurent (2014) montre ainsi que face aux défis écologiques notamment nos protections collectives ont besoin de se renforcer.
Références
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